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通用机场建设亟待补贴支持

  截至2012年底,我国通用机场数量为70个,起降点数量为329个。而美国现有通用机场约1.9万个左右,同为发展中国家的巴西也有近2500个通用机场,即我国通航机场总量仅为美国的2%,巴西的16%。如同完善的公路网络是汽车消费的前提,遍地开花的通航机场也是行业真正爆发不可逾越的前置条件。认识到这一点,各地热情饱满的规划未来通用机场建设。根据目前已公布的规划方案,到“十二五”末全国将计划新增288个通用机场及起降点,“十三五”期间全国将另外新增588个通用机场及起降点。按照民航局相关规划文件中通用机场“县县通”的远景目标,未来我国通用机场将达到几千个。

  机场是重要的公共基础设施,具有准公用物品属性,通用机场更不例外。经济学的基本知识告诉我们,公共物品的供给主体天然是政府。但政府供给并不意味着通用机场必须是国有国营,而是强调政府参与其中通过一定的制度设计确保机场的公益特征,确保机场的非盈利、低收费、非竞争性和非排他性。从美国的发展经验看,机场的运营主体、所有者都可以是私营企业甚至个人,但政府通过对建设和运营环节的补贴来确保机场的公益特征,即享受补贴的机场都必须向公众开放,同时只能够收取很低的费用。

  目前我国运输机场和通勤机场的建设运营都能够享受补贴,但针对通用机场的补贴政策尚属空白。已建成通航机场和临时起降点大多由各地政府在2003年之前投资建设,此后建设数量较少。近几年新建的通用机场以民营资本投资为主,这种模式存在几类潜在风险:一是民营通用机场定位自建自用,通过确保本企业运营业务机场使用的便捷性,为客户提供更好服务,形成独特竞争优势,对外则需要通过高收费来弥补机场的高投入,这背离了准公共物品公益特征;二是通航机场作为全国重要的交通基础设施,是实现通用航空通达性、便捷性的前提,也需要承担救援、消防、公安等较多的公益性职能,而私营企业投资通航机场会更多的关注机场本身的盈利性,这与机场的公益性定位存在矛盾,也难以融入区域乃至国家综合交通运输体系中去;三是民营企业投资决策存在一定粗放性,投资往往具有局部思维,贪大求全,影响了通航机场建设的网络化、通达性目标,阻碍了区域或全国通航机场规划的落实。

  根据十八届三中全会精神,市场将在资源配置中起到决定性作用。政府应尊重民营企业投资建设通用机场的意愿,借鉴发达国家经验,以市场化的补贴模式引导民营通航机场公益性运营,从而推动我国通航机场建设发展。

  一、通用机场的定位与属性

  机场是一个地区或区域对外交通的重要桥梁,也能有效拉动当地投资和就业。从国外经验来看,通用机场是许多经济欠发达地区或偏远地区重要甚至是唯一的交通方式。通用机场(私人机场除外)面向公众开放,在区域经济社会中发挥着至关重要的作用,是可以供全社会成员共同享用的物品。在达到一定峰值量之前,某人使用通用机场进行起降等活动时并不会妨碍别人使用机场并从中获取效用,即通用机场为新消费者提供服务的边际成本很低。同时对于面向公众开放的通用机场,当某人使用这一机场时,并不能排除其他人使用机场的权利。可见,通用机场具有有限的非竞争性和局部的非排他性,符合这两大特点的物品被称作准公共物品,或者公共事业物品、公共基础设施。我国在《民用机场管理条例》中明确提出 “民用机场是公共基础设施”。

  关于公共物品供给的理论主要有三种,即:政府配置论、市场配置论以及多中心公共经济论。这三种不同的理论,是设计公共产品资源配置制度、履行公共产品供给职能的主要理论依据。

  政府配置论认为当物品是公共物品,不可排他和不可分时,其生产和需求就难以通过市场机制来反映,必须通过政府来实现供给。但在我国,完全依赖政府建设通用机场存在着高投入、低效率、耗时长等弊病,通用机场发展缓慢以及现存的处于停用甚至废弃状态的通航机场便是例证。

  市场配置论理论则认为资源的有效配置只能由市场来执行,任何市场以外的力量都不能代替市场的作用,而只会起破坏作用。即使市场本身具有难以克服的缺点,但唯一办法仍然在于通过产权明晰等措施来加以完善,而决不能依赖市场以外的力量,即政府干预来解决。而完全依靠私营部门投资运营通航机场存在前述的三类风险,可能使通用机场变为“私用机场”。

  多中心公共经济论认为,既然公共经济及其每一个公共产业部门内部是有层次、多属性的,那么,以生产和提供公共产品为基本职责的公共经济的制度安排,也就存在多种可能的选择与组合,而并非只是在政府与市场之间非此即彼的单一选择。通用机场作为准公共物品,也不是说消费者应该免费享受机场服务。因此,准公共物品又具有一定的商业性。通用机场作为公共基础设施,汇集了本地区的人流、物流、信息流,潜藏着一定的商业价值。因此,政府引导下的、民营主体运营的、公益性的通航机场可以是未来发展的方向。

  二、美国的通用机场补贴政策

  美国的通用机场是公益性的,对公众开放的通航机场定位为非盈利基础设施。如表1所示,典型的美国通航机场资金来源主要有三个方面:政府补贴、债务融资和营业收入。为确保机场的运营,联邦政府和州政府补贴用于机场建设,地方政府提供补贴用于弥补日常的经营亏损,债务融资也用于机场改扩建,而其运营收入仅用于维持基本的运营支出,若有结余便留待补亏。

表1 美国通航机场的资金来源

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  (一)联邦补贴

  FAA 不拥有也不直接管理机场,因此不负责机场的运营和亏损补贴。联邦资助仅限于通用机场实际的基建成本或改扩建成本,不可用于经营成本和融资成本。资助程序不是自动进行的,无论机场是否适合资金要求,需要责任人向FAA 提出申请,并向FAA证明机场运营在经济上的可持续性。对于列入国家机场系统综合计划(NPIAS)中的通航机场,其初始建设或改扩建得到FAA 的机场改进计划(AIP)资金资助。

  在资助内容上,联邦补贴有着严格的审核标准和程序,其核心思想是只资助公益性的、不直接产生效益的设施设备,主要集中在空侧区域,包括那些有关加强机场安全、提高容量、安全性和影响到环境问题的改进的项目。而且,所有的拟资助项目都必须进行细致的规划、勘测和设计等,与跑道、滑行道和停机坪养护相关的项目支出还必须得到FAA验证,同时必须符合联邦关于环境和采购的要求。

  根据 “盈利不资助”原则,与机场运营和收入改善有关的项目通常不会获得补贴资格。一般而言,通航机场中的航站楼建设、机库维修和非航空相关的建设项目都属于非补贴项目、其他如机场的营业费用,即工资、维修服务、设备和必需品,也不能获得NPIAS补贴。详细情况如表2所示。

表2:NPIAS补贴和不补贴项目举例

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资料来源:NPIAS项目报告、ACP报告

  (2)州、市政府补贴

  州政府对于机场的援助计划可以作为联邦补贴的补充措施,以帮助维持机场经营。根据美国交通部的要求,对于纳入NPIAS项目的机场,地方政府提供最低5%的配套资金。在具体模式上,美国各州对通航机场的补贴标准、数额、模式等并不相同。

  例如,在华盛顿州,州交通厅提供的补贴定位于确保机场的日常运营,补贴对象遍及全州内面向公众开放的所有机场,补贴内容主要针对路面、安全、维修、安保和规划几项,其中路面补贴超过80%(图1)。其资金来源主要是燃油税和航空器注册费。华盛顿州交通局授予通用机场的最高资助金额是25万美元,但出资形式可以多样化,包括现金、义务劳动或材料等方式。在2009-2011年资助款的第一轮发放中,华盛顿州交通部为35个机场的41个不同项目提供了90万美元的资助,占机场资助总额的7%。

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图1华盛顿州交通局通用机场资助项目所资助的主要建设领域


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图2 华盛顿州通用机场建设融资明细(万美元)

  而在在加利福尼亚州,交通运输厅同样为通用航空机场的建设和发展提供补贴,同时州内的市县政府还提供贷款支持。加州的机场补贴资金则主要来自航空燃油税,补贴对象要求比如已纳入到加州通航机场发展规划,补贴额度固定为10000美元/年。市县的机场贷款则主要针对由公共机构拥有的机场,由当地成立的机场贷款基金提供10-20年左右的低息或免息贷款,但不限定贷款用途,可用于盈利性项目。

  (3)债务融资

  除补贴外,各市、县、州或机场管理组织还发放各种免税债券,以支持机场发展。具体分为以下三类:

  一般义务债券,由政府(州,市等)发行,用于资助包括机场建设的大型公共项目。其主要优势是可以低于其他商业贷款利率2%-5%的利率发行,这种债券的期限通常为10到15年;

  收入债券,是为具体的投资项目进行融资而发行的债券,该债券需要获得第三方担保,或者由该投资项目所产生的收入作为担保。一般由州政府或地方政府发行,包括市县的机场管理局。收入债券通常无需批准,期限可以为25至30年,还款压力较低。

  工业债券,是一种特定类型的收入债券,适合小型通用航空机场的发展。债券由机场管理实体发行,可用于盈利项目和非盈利项目。当债券用于建设机库等可供出租获利的设施时,设施租金用于偿还本息,设施租期不短于债券到期日。当债券用于跑道、滑行道等非盈利项目建设时,可享受免税。

  (4)机场营业收入

  美国通用航空机场通过扩展其收入来源,以获取运作和发展所需的资金。其收费标准由美国交通部统一制定,强调通用机场收入要能够弥补自身运营成本,但仍不强调盈利。

  如表3所示,美国通用机场的收入主要来自于三个层面,其中租赁型收入包括机库、土地和航站楼等出租带来的收入,机场运营收入有起降、停场、设备、油料等,非航空业务收入相对多样,包括商业园区、停车、休闲娱乐等。

表3:美国通用机场的主要收入来源

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图3 通用航空机场收入来源构成

  如图3所示,根据安博瑞德大学通用航空研究中心对588个通用机场的调查显示,机库建造出租、油料销售和土地开发出租是通用机场经营收入的主要来源。

  三、我国通用航空机场补贴政策的建议

  美国的发展经验显示,政府补贴是确保各类通航机场保持低收费公益运营的制度前提,特别是对于自建自用的通航机场,需要解决的突出问题是实现其低成本的向公众开放。这一目标的实现要依托市场化的补贴方式,从而避免通过行政命令推动私营通航机场向公众开放,或者依托行政力量改变通航机场的民营产权。

  通用航空机场补贴应定位于政府财政补贴,目的是确保通航机场的公益性。在补贴执行上,需要设立审查机构并建立起严格的审查机制和原则,例如机场面向公众开放的审查标准、机场收费严格按照《通用航空民用机场收费标准》执行等,同时应要求申请补贴的机场证明自身的盈利能力或提供一定比例的启动资金。

  在补贴对象上,美国通航机场主要来自历史遗留,而我国未来需要新建大量通用机场,因此考虑三个方面:一是补贴新建机场空侧非盈利设施建设维护,可在土建工程和设备购置安装决算后,按照项目决算按比例进行补贴,并设置补贴比例;二是补贴通用机场运营,主要弥补通用机场低收费造成的运营亏损,以及导航设备校验费用;三是对于处于偏远地区、定位于便利人民群众出行、盈利前景较差的纯公益性通航机场,可考虑全额投资建设,委托民营企业运营,并享受运营补贴。

  在补贴资金筹集上,建议由中央财政、省财政和机场所在市县按比例联合出资。但我国各地区经济社会发展水平差距明显,通用机场在各地区定位和业务开展也存在较大差异,因此可考虑中央财政向中西部地区通用机场补贴适度倾斜,有效解决中西部地区人民群众出行困难。同时允许省市配套资金以多种形式落实,如政府贴息贷款、产业投资基金等。(本文发表于《公务与通用航空》2014年第2期)

  作者信息

  于一,男,1983- ,山东青州人,管理学博士,中国民航管理干部学院讲师,研究方向为:通用航空改革与政府规制。联系电话:15601130246,010-5825065,E-mail:michaelyu1@163.com,通讯地址:北京市朝阳区花家地东路3号中国民航管理干部学院通用航空系,100102。

  沈振,男,1982- ,浙江桐乡人,工学博士,中国民航管理干部学院讲师,研究方向为:通用航空机场、通航安全。

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