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我国通航发展滞后的四大短板要认清

mdir 通航信息 2019-11-22 134 0 通航发展

  运输航空和通用航空作为民航的两翼,本应两翼齐飞、均衡发展,实则运输航空独大,通用航空滞后。有数据表明,我国通用航空发展远远落后于美国、加拿大、巴西、澳大利亚等代表通用航空世界先进发展水平的国家,通航规模仅为美国的1%,2017年我国通用航空飞行小时数不到美国的3%。尽管近年来人们逐步认识到通用航空在促进国家经济转型、服务社会民生、拉动大众消费等方面的重要作用,国务院、民航局也从不同层面出台了利好通航发展的政策规定,民航局研究部署、推进试点并先行引导通航发展,但作为已被国务院认定为“我国战略性新兴产业体系”的通航产业,在政策与市场的双轮驱动下仍然不温不火,一直徘徊在即将被“引爆”的前端,所谓井喷式的新发展迟迟未现。正如民航局局长冯正霖所言:“大势向好,路径曲折,热度上升,飞得不多。”对此,深层原因是什么?

  笔者长年工作在监管一线,从行业监管最前端,对通航市场需求、市场准入、运营模式、发展特征、未来预期及行业安全监管等通航发展链条进行了深入的纵向分析思考,并与通航发达国家进行了横向对比研究,认为影响通航快速发展的深层原因在于以下四个方面,即放少、管严、缺样、多虑。

  所谓“放少”,就是空域还没有按预期实现逐步开放。国际民航组织统计,我国国土面积占全球的6.4%,而我国通航飞行量在全球通航飞行总量占比不足1.5%,低空空域利用率低于世界平均水平。目前真高3000米以下低空空域开放和分类划设工作尚未启动。而低空空域的开放是通用航空事业发展的先决性条件,先决性条件不成熟,带来的最直接的问题就是“不知道哪里可飞”。

  所谓“管严”,就是对通航管理的门槛过高、要求过多。一方面缺乏有针对性的顶层设计,习惯以CCAR-121部的标尺衡量审视通航企业,不自觉地强制通航企业向CCAR-121部标准看齐,管理成本高,抑制通航企业市场活力;另一方面管控过严,“凡飞必批,凡批必久”,空军、民航多头审批、层层管控,周期长,手续多,效率低。此外,民航原来的监管方式对通航企业日常监管面较广、频次较多,牵扯企业大量精力。种种严管导致通航企业积极性不高,感慨“不知道怎么办”。

  所谓“缺样”,就是缺少突破制约通航发展瓶颈的成功范例。为此,尽管民航局以试点方式给予了个别通航企业一定程度上的优惠,试图引导通航快速发展,但迄今为止尚未有成功范例可在全行业推广,未能产生应有的“橱窗效应”。因此,有利好政策,有市场需求,有目标预期,但问题依然是“不知道如何去做”。 

  所谓“多虑”,就是监管主体和市场主体在通航发展不可逆的大形势下依然顾虑过多,畏首畏尾,被动而为。对监管主体而言,行业内长期存在的结果导向追责机制让监察员心生畏惧,在解决通航问题时顾虑太多,导致严谨有余,推动力不足。尤其是在解决处于规章边界的通航问题时,更是裹足不前,少见全力推动的魄力和担当。对市场主体而言,大多通航企业有投资建设通航、发展通航的热情,但面临发展过渡期所必然存在的多重阻碍,少有迎难而上、主动攻坚克难的劲头,更多是驻足观望,坐等政策利好出台,简单讲就是咨询多,实干少;想法多,步子小。究其原因只有一个,那就是“不知道是否能行”。

  针对上述情况,全行业必须积极思考和探索:在此形势下,补齐四大短板,推动通航井喷发展的破局之道是什么?

  笔者从一线监管单位的视角出发,认为探索破局的前提是必须解决好“两个定位”问题:

  首先是载体功能定位。目前行业内300多家通航企业的经营范围大多是工、农、林、渔及医疗卫生、抢险救灾等传统的通航业务,作业呈现出孤立性、单向性特点,不能激发通航市场活力。这就需要对作为通航发展载体的通航企业在功能上重新定位,让通航回归交通运输属性,让通航载客商业运行成为常态,发挥其短途航空运输服务作用,凭借快线式的短途运输,构建运输网,开拓通航市场,拓展通用航空新领域。
  
  其次是局方角色定位。民航局“放管结合、以放为主”的通航发展思路已经表明整个行业对通航工作的态度。但如何理解“放管结合、以放为主”?如何在具体监管实践中深刻践行“放管结合、以放为主”?笔者认为,“放管结合”,应理解为“先放后管、多放少管”,要遵循先后逻辑序列且不能平均用力;“以放为主”应理解为多放过去管的,更重要的是要多做过去不做的。确切地说,就是一改过去被动执行民航对通航“松绑”的政策规定以践行“以放为主”的思路,积极结合辖区通航发展的实际,主动探索,主动创新,主动作为,主动助力。当然,创新不易,难免要付出一定的代价。但在发展过渡期出现这样或那样的问题都很正常,随着模式逐渐成熟,问题必将得到解决。对此,民航业必须有向前迈出一步的魄力,必须有敢于涉入深水区的胆量。待预期目标实现,通航产业真正驶上健康快速发展的轨道,局方自然会回归安全监管的角色定位。

  (作者:民航江西监管局 陈铁民)

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